第一节 外戚王氏的专权
武帝死后，经昭帝和宣帝两期，和平而繁荣的两朝，凡四十四年，而至元帝。
当元帝做太子时，他的爱妃夭死，临死时，自言死于非命，由妾婢诅咒所致。太子悲痛到极，许久不去接近宫里任何女人，长日精神恍惚的。宣帝很替他担心，叫皇后觅些女子，可以开解他的。皇后选了五人，等他来朝时，给他瞧见，并嘱近身的太监暗中探听太子的意思。太子本来没有把这五人看在眼里，怕拂母后意，勉强答道：内中有一人可以，却没明说是谁。那太监见五人中独有一人穿着镶大红边的长褂，并且坐的挨近太子，认为就是她，照禀皇后，皇后便命人把她送到太子宫里。她叫作王政君，当年她就生了嫡皇孙，即后来的成帝。
元帝即位，王政君成了皇后，嫡皇孙成了太子。元帝晚年，太子耽于宴乐，很使他失望，而皇后又已失宠。他常想把太子废掉，而另立他新近所恋一个妃嫔的儿子。当他最后卧病时，这妃嫔母子常在他跟前，而皇后和太子难得和他见面；他屡次查问从前景帝易置太子的故事。是时皇后、太子和太子的长舅王凤，日夜忧惧，却束手无策，幸亏因一位大臣涕泣力谏，无帝竟息了心。
成帝之世，王凤四兄弟相继以“大司马”（大司马乃是当时最高的军政长官）的资格辅政。据王凤的同僚刘向在一封奏章里的观察：
王氏一姓，乘朱轮华毂者二十三人。青紫貂蝉，充盈幄内，鱼鳞左右。大将军（王凤）乘事用权，五侯（凤诸弟）骄奢僭盛，并作威福，击断自恣。……尚书九卿，刺史郡守，皆出其门。筦执枢机，朋党比周。称誉者登进，忤恨者诛伤。游谈者助之说，执政者为之言。排摈宗室，孤弱公族，其有智能者，尤非毁而不进。……兄弟据重，宗族盘互。历上古至秦汉，外戚僭贵，未有如王氏者也。
王凤诸弟继任时，虽然不能像他那样专权独断，但王家的势焰，并没有稍减。
王太后的兄弟共八人，唯独弟曼早死，没有封侯，太后很惦念他，他的寡妇住在宫里，抚育着幼子王莽。王氏众侯的公子，个个骄奢淫逸，只知讲究车马声伎。唯独王莽谦恭俭朴，勤学博览，交结贤俊，穿着得同儒生一般。他对寡母，对诸伯叔，对寡嫂孤侄，无不处处尽道，为人所不能为。王凤病，他在跟前侍候，亲自尝药，蓬头垢面，衣不解带，一连好几个月。王凤临死，特别把他托付给太后和成帝，其他诸伯叔也无不爱重他。他不久便被升擢到侍中（宿卫近臣），并封新都侯。他爵位愈尊，待人愈敬谨。散赀财车马衣裘，以赠送宾客，赡养名士，又广交名公巨聊。于是在朝的推荐他，在野的颂赞他，他隐然为一时人望所寄了。
成帝绥和元年（前8年），王莽的叔父大司马王根因病辞职，荐莽自代。这时莽才三十八岁。他虽位极人臣，自奉仍如寒素。有一回，他的母亲病，公卿列侯的夫人来问候，他的夫人出迎，衣不拖地（是时贵妇的衣服是拖地的），用粗布做“蔽膝”，来宾只当她是婢仆，问知是大司马夫人，无不吃惊。他把受赏赐所得的赀财完全散给寒士。又延聘贤良，以充属吏。他的声誉随爵位而起。
次年三月，成帝死，绝后，以侄定陶王嗣位，是为哀帝。王政君虽然升级为太皇太后，王氏的权势却暂时为哀帝的祖母家傅氏和母亲丁氏所压倒。是年七月，王莽称病去职。
第二节 哀帝朝的政治
王莽去职前一月，汉廷议行一大改革，这改革方案的主要条目如下：
（一）一切贵族、官吏及平民，“名田”（谓私有田土）皆不得过三十顷。三年后，过限的充公。
（二）商人皆不得“名田”为吏。
（三）诸侯王蓄奴婢不得过二百人，列侯公主不得过一百人，关内侯及吏民不得过三十人。年六十以上，十以下，不在数中。三年后过限的充公。
（四）官奴婢，年五十以上，解放为平民，宫人年三十以下，出嫁之。
（五）废除“任子令”。任子令的规定是，官吏二千石以上，任职满三年，得荫子弟一人为“郎”，即皇帝的侍从（这种特权的废除，宣帝时已有人主张）。
（六）增加三百石以下的官吏的俸禄。
这改革案的发动人师丹在建议里说道：
古之圣王莫不设井田，然后治乃可平。孝文皇帝承亡周乱秦兵革之后……民始充实，未有并兼，故不为民田及奴婢为限。今累世承平，豪富吏民，赀数巨万，而贫弱愈困。盖君子为政贵因循而重改作；然所以有改者将以救急也。亦未可详，宜略为限。
我们把这些话和上一章所载董仲舒对武帝说的话对读，便可见一个时代要求的持续性。
这改革案和王莽的关系，史无明文，但从他日后在政治上的措施看来，他赞成这改革案是无可疑的。
这改革案奏上后，一时奴婢田地的价值大减。但丁、傅两家和哀帝的嬖臣董贤觉得它于自己不便，哀帝诏暂缓施行，这就等于把它判了无期徒刑。不久，哀帝赐董贤田二千顷，就把这改革案中最重要的项目宣告死刑。
董贤是我国历史中一个极奇特的角色。哀帝即位时，他才十七岁，比哀帝少三岁。他生得异常姣好，哀帝做太子时早已倾心于他，即位后，依然时常与他同卧起。他们间有一件千古传为话柄的事，一日午睡，董贤枕着哀帝的衫袖，哀帝要下床，却怕惊醍了董贤，把衫袖剪断而起。他对董贤的赏赐，使得他死后董氏家产被籍没时，卖得四十三万万。这还不足为奇，董贤甫二十二岁，在政治上没有做过一点事，便被册为大司马，册文里并且用了“允执厥中”的典故，那是《书经》所载帝尧禅位于舜时说的话。这册文已够使朝野惊骇了。不久哀帝宴董贤父子，酒酣，从容对董贤说道：“吾欲法尧禅舜何如？”
哀帝想效法帝尧，原有特殊的历史背景。秦汉以来深入人心的“五德终始”说早已明示没有一个朝代能够永久。而自昭帝以来，汉运将终的感觉每每流露于儒生、方士之口。昭帝时有一位眭孟因天变上书，有一段说道：
先师董仲舒有言，虽有继体守文之君，不害圣人之受命。汉家尧后（谓汉高帝为帝尧的后裔）有传国之运，汉帝宜……求索贤人，禅以帝位，而退自封百里，如殷、周二王后，以承顺天命。
眭孟虽然以妖言伏诛，其后二十年，在宣帝时，有一位盖宽饶，亦以同类的言论送死。成帝时，大臣谷永因天变上书，也说道：“白气起东方，贱人将兴之征也；黄浊（尘）冒京师，王道微绝之应也。”稍后亦在成帝时，方士甘忠可昌言：“汉家逢天地之大终，当更受命于天。”并且供献种种重要“受命于天”的法术。忠可虽以“假鬼神罔上惑众”死于狱中，他的弟子夏贺良又把他的一套向哀帝进献。原来哀帝即位后，久病无子。贺良用这类的话恫吓他：“汉运已经中衰，应当重新接受天命。成帝不应天命，所以绝嗣。如今陛下久病，天变屡次出现，这就是上天的谴告。”哀帝信了他的话，改建平二年（前5年）为“太初元将”元年，自号为“陈圣刘太平皇帝”，改刻漏百度为百二十度，并大赦天下。这些就是“更受天命”的法术。但是一切实行后，毫无效验。哀帝在计穷望绝之下，又被一种异常的情感所驱使，便自觉或不自觉地要实行眭孟的主张了。
哀帝册命董贤为大司马是在元寿元年（前2年）十二月。次年六月，他还没有“法尧禅舜”，便仓促死了。
第三节 从王莽复起至称帝
王莽罢政后不久，被遣归“国”（即本封的新都，在今河南），闭门韬晦了三年。吏民上书替他讼冤的有一百多次。后来应举到朝廷考试的士人又在试策里大大颂赞王莽的功德。哀帝于是召他还京，陪侍太皇太后。他还京年余，而哀帝死。哀帝又是绝后，他的母后及祖母又皆已前死，大权又回到太皇太后手，这时她七十二岁了。王莽于哀帝死后不几日，以全朝几乎一致的推举，和太皇太后的诏令，复大司马职。是年九月，他才选了一个年方九岁的中山王做继任的皇帝，这时朝中已没有和王莽不协，或敢和王莽立异的人了。次年，王莽既进号太傅安汉公，位诸侯王上，太皇太后又从群臣的奏请，下诏道：
自今以来，唯封爵乃以闻。他事，安汉公、四辅平决。州牧（成帝末王莽为大司马时，罢刺史，于每州设长官，称州牧）、二千石及茂材吏初除奏事者，辄引入，至近署对安汉公，考故官，问新职，以知其称否。
平帝虽名为天子，连自己的母亲卫后也不得见面。她被禁锢在中山，因谋入长安，全家被诛灭。不久平帝亦郁郁而死。他一共做了五年傀儡。在这五年间，王莽行了不少的惠政和善政，举其要者如下：他大封宗室和功臣的后裔，前后不下二百人。他令官吏自“比二千石”以上，年老退休的，终身食原俸三分之一。值凶年，他献田三十顷，钱百万，以与贫民，同僚仿行的二百三十人。他在长安城中起了五条街，房屋二百所，给贫民居住。他立法，妇女非身自犯法，不受株连；男子八十以上七岁以下，非家犯大逆不道，被诏名捕，不得拘系。他赐天下鳏寡孤独及高年人以布帛。他在郡（王国同）、县（侯国同）、乡、聚（较乡为小）皆设公立学校；在郡的称“学”，在县的称“校”，每所置经师一人；在乡的称“庠”，在聚的称“序”，每所置《孝经》师一人（《孝经》是战国末出现的一部劝孝的书，托为孔子和弟子对话的记录）。他扩充太学，增加博士人数至每经五人，于《五经》之外又添立《乐经》；学生增加至万余人。又给太学建筑宏伟的校舍，其中学生宿舍就有万多间。他征求全国通知逸经、古记、天文、历算、乐律、文字训诂、医药、方技和以“五经”《论语》《孝经》《尔雅》（秦汉间出现的讲训诂的书）教授的人，由地方官以优礼遣送到京。前后应征的凡数千人，皆令在殿庭上记述所学。他又曾奏上“吏民养生，送终，嫁娶，田宅，奴婢之品”；所谓“品”就是分等级的限制。董仲舒、师丹的建议，他又打算实行。可惜这方案提出不久，适值卫氏之狱，又被搁起，后来不知何故，竟没有重提；其详细节目不得而考了。
讴歌和拥戴王莽的人自然不会缺少。当平帝选后，王莽拒绝把女儿参加候选时，就每日有千余人，包括平民、学生和官吏，守阙上书，“愿得公女为天下母”，结果他的女儿不待候选便直接做了皇后。当皇后正位后，群臣请求给他“大赏”时，就有八千多人上书附和。当他拒绝接受赏田时，就先后有吏民四十八万七千五百七十二人，上书朝廷，声言对他“宜亟加赏”。
在这时期，王莽处处以周公为榜样，朝野也以周公看待他。传说周公辅政时，有南方远夷越裳氏来献白雉，为周公功德及远的表征；是时也有益州塞外（今安南境）蛮夷，自称越裳氏，来献白雉和黑雉，其后四夷声言因慕义而来朝贡的络绎不断。周公“托号于周”，所以朝廷的公论要给王莽以安汉公的称号。周公位居总领百僚的太宰，所以朝廷的公论要为他特设“宰衡”一职，位在诸侯王之上（宰衡是兼采太宰和阿衡之号，商汤大臣伊尹，号阿衡，曾辅汤孙太甲）。周公的七个儿子都封为诸侯，所以朝廷的公论要把他的两个儿子（他原有四子，一因杀奴，为他迫令自杀；一因助卫氏，伏诛；后来又一因谋杀他，为他迫令自杀）都封侯。最后，传说周公当成王幼小时，曾暂时替代他做天子，谓之“居摄”，于是就有一位侯爵的宗室上书，说“今帝富于春秋，宜令安汉公行天子事，如周公。”这件想象的史事正要开始重演时，平帝病死，又是绝后。是月就有人奏称，武功县长淘井，得白石，上有丹漆写的文字：“告安汉公莽为皇帝”。王莽却经问卜和看相之后，选了一个最吉的两岁的宗室子婴，做平帝的后嗣，同时他受同僚的推戴和太皇太后勉强下的诏令，实行“居摄”，他令臣民称他为“摄皇帝”。他祭祀及朝见太皇太后时，自称“假皇帝”（假有代理之意，非言伪）。
在王莽“居摄”的头两年间，安众侯刘崇及东郡太守翟义先后起兵讨伐他，皆败死。第三年（公元8年），宣示天意要王莽做皇帝的“符命”接叠而起。是年十一月，王莽奏上太皇太后，请（许莽）：
共事神祇宗庙，奏言太皇太后、孝平皇后，皆（仍）称假皇帝，其号令天下，天下奏言事，毋言摄，以居摄三年为初始元年，漏刻以百二十为度，用应天命。臣莽夙夜养育，隆就孺子，令与周之成王比德；宣明太皇太后威德于万方，期于富而教之。孺子加元服，“复子明辟”（谓待子婴长大后，还他帝位），如周公故事。
次月，某日黄昏时，有梓潼人哀章，穿着黄衣，拿了一个铜盒，送到汉高祖庙。盒里装着两卷东西：一卷题为《天帝行玺金匮图》，一卷题为《赤帝行玺刘邦传予黄帝金策书》。策书的大意是说王莽应为真天子，太皇太后应从天命。守庙的人奏闻王莽。次日一早王莽便到高庙拜受这铜盒，即所谓“金匮”，然后谒见太皇太后，然后还坐殿廷，下书道：
予以不德，托于皇初祖考黄帝之后，皇始祖考虞帝之苗裔，而太皇太后之末属。皇天上帝隆显大佑，成命统序，符契图文，金匮策书，神明诏告，属予以天下兆民。赤帝汉氏高皇帝之灵，承天命传国金策之书，予甚祗畏，敢不钦受？以戊辰直“定”（定是建除等十二日次之一），御王冠，即真天子位。定有天下之号曰“新”。其改正朔，易服色，变牺牲，殊徽帜，异器制。以十二月朔癸酉为始建国元年正月之朔。
第四节 王莽的改革
王莽即真后，除了“改正朔，易服色”等外，还要改变全国的经济机构。他自从少年得志以来，可谓从心所欲，无不成为事实。现在他要依照先圣的启示，理性的唤召，为大众的福利和社会的正义，去推行一种新经济的制度，还会遇到不可克服的阻碍吗？孟子所提倡而认为曾经存在过的“井田”制度，时常闪烁于西汉通儒的心中。不过董仲舒和师丹都认为“井田”制“难猝行”，不得已而思其次，提出“限民名田”的办法。王莽在胜利和乐观、信古和自信之余，便完全看不见董仲舒和师丹所看见的困难了。他不但要实行“井田”制度，并且要同时改革奴隶的制度，始建国元年（公元9年）王莽下诏道：
古者设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐、虞之道，三代所遵行也。秦为无道，……坏圣制，废井田，是以兼并起，贪鄙生，强者规田以千数，弱者曾无立锥之居。又置奴婢之市，与牛马同栏，制于民臣，专断其命（谓吏民得擅杀奴婢）。奸虐之人，因缘为利，至略卖人妻子。逆天心，悖人伦，谬于“天地之性人为贵”（语出《孝经》）之义。……汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，疲癃咸出。而豪民侵陵，分田劫假。劂名三十税一，实什税五也。父子夫妇，终年耕耘，所得不足以自存。故富者犬马余菽粟，骄而为邪；贫者不餍糟糠，穷而为奸。俱陷于辜，刑用不措。……今更名天下田曰王田，奴婢曰奴属，皆不得卖买。其男口不盈八而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者如制度。致有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。
这道诏书亦宜与董仲舒请限民名田及废除奴婢的奏章对读。这道诏书所提出的改革，分析如下：
（一）田地国有，私人不得买卖（非耕种的土地，似不在此限）。
（二）男丁八口以下之家占田不得过一井，即九百亩。关于男丁八口以上之家无明文，似当以“八丁一井”的标准类推，有爵位食赏田的当不在此限。
（三）占田过限的人，分余田与宗族乡邻。
（四）无田的人，政府与田；所谓“如制度”，似是依“一夫一妇田百亩”的办法。有田不足此数的亦当由政府补足。