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李虎配合宋军北伐，大宋开通河东路边境榷场，这个约定对大宋明显有利，按道理此刻马扩应该拿出圣旨了。。。你要人家替你卖命，总要哄哄人家，给点好处，这是人之常情，谁知马扩不但不把圣旨拿出来，反而和李虎继续商谈藩镇的事。
董耘担心激怒李虎，私下劝说马扩，先把北伐的事搞定，等到幽燕收复了，再谈藩镇的事也不迟。马扩不同意。“燕云是一个整体，做为中原屏障，两者缺一不可。如今云朔已被李虎所控制，而幽燕还在契丹人手上，李虎掌控着燕云战场上的主动权，他可以凭借自己的实力，要挟讹诈大宋，甚至在背后算计大宋，图谋中原。我和他打了多年交道，可以说是看着他一步步走到今天，这个人卑鄙无耻，阴险毒辣，血腥残忍，更有翻手为云覆手为雨的高超手段。我们若想牢牢控制他，不至于养虎为患，那现在就要利用其羽翼未丰之际，用绳子捆住他，用笼子困住他，否则将来就不是尾大不掉，而是祸害无穷了。”
藩镇的事非常复杂，不但牵扯到双方利益，更直接影响未来的天下形势，再加上历史上藩镇之祸的前车之鉴，所以大宋皇帝和朝中的宰执们一致认为，这件事要马上定下来。现在李虎还没有在代北立足，还迫切需要大宋援助的时候，这时候商谈对大宋有利，大宋可以以最小代价换取最大利益，可以最大程度地减少李虎对未来国运造成的影响。
这也是大宋皇帝非常慷慨地赐封李虎为王的原因所在，但执行者马扩把顺序改掉了，他的意图是如果谈判失败，李虎对大宋虎视眈眈，那这个王不封也罢，免得给大宋丢脸。察使。掌管当地军政，兼管民政、财政，服从朝廷指挥，贡赋输纳中央，职官任命出于朝廷。如果藩镇长官居心叵测，不服从朝廷。不输贡赋，那就形成了军事割据，由此演变为藩镇之祸。
大宋皇帝愿意接纳李虎，愿意拜李虎为藩镇，条件就是服从朝廷指挥。当初李虎盘驻辽西。实力弱小，归返之日遥遥无期。大宋皇帝出于收复故土的需要，一口就答应了，并且派了个特使李纲一直待在李虎身边，名为建立联系实为监控，好在李纲摆正了自己的位置，只看不说，双方关系一直很不错。他妈的现在形势变了，李虎占据了大同，收复了云朔，实力强了。而大宋和契丹人也撕破了脸。要北伐了，于是这个藩镇的事要正式谈谈了。否则麻烦大了。
马扩奉旨谈判，把藩镇的责权利一一解释清楚。
云中路所属州县就是李虎地藩镇，李虎主掌军政财大权，服从朝廷指挥，贡赋输纳中央，职官由朝廷任命，也就是说，云中路是大宋地疆域了，云中路的军队、州县、百姓都是大宋的了，云中路各项制度都要遵从大宋律，从官制、军制、赋税制、律法等等都要遵循大宋的制度来执行。
从常理上来说，大宋皇帝和大宋朝廷制定的藩镇制度完美无缺，可惜，他们忽略了一个重要地问题，李虎和辽东义军是zào fǎn起家的反贼，他们地宗旨是杀虏复汉，他们有非常强的实力，你用这种藩镇制度想换取山后九州和他们的忠诚，未免太天真了。
李虎也拿出了自己的方案。他和义军将帅们预料到大宋使者要来，预料到大宋皇帝和朝廷要急于以藩镇的形式收回山后九州，扩大大宋地版图，所以他们早在新年之前就拟制好了这个方案。
马扩和董耘拿起来一看，当即火冒三丈。按照这份方案，李虎不是藩镇，而是事实上的藩属国。藩属国拥有自己地疆土，自己的军队，自己的制度，是一个完全独立的王国。，诸如大宋和西夏、大宋和高丽之间的关系，虽然李虎没有在方案中公开说自己要立国称王，但事实上他就是一国之君了。
这和大宋的藩镇制度根本就是两回事，这也是大宋绝对不能接受的事。